Радев върна закона за въвеждането на разследващ главния прокурор

Президентът Румен Радев наложи вето на Закона за допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, който беше приет от Народното събрание на 29.01.2021 г. Държавният глава връща закона изцяло за ново обсъждане от депутатите.

Приетият в края на януари проект не предлага справедливо и устойчиво решение на проблема с липсата на ефективно разследване срещу действащ главен прокурор или негов заместник. С въвеждането на нова длъжност „прокурор по разследването срещу главния прокурор или негов заместник“ се нарушават редица основни конституционни принципи, сред които независимостта на съда, независимостта на прокурорите в рамките на съдебната власт и равенството на гражданите пред закона.

В своите мотиви президентът посочва, че проблемът с липсата на ефективно разследване срещу действащ главен прокурор или негов заместник, както и изобщо срещу лица на висши държавни длъжности, представлява основно предизвикателство пред върховенството на правото у нас.  За последната година и половина това е трета различна законодателна инициатива на управляващото мнозинство, която се опитва да намери решение на проблема. Люшкането между различни институционални варианти явно показва, че проблемът е сложен, концепцията за решението му все още не е избистрена и дебатите трябва да продължат в експертен кръг, се отбелязва в съобщението.  

Публикуваме пълния текст на мотивите на президента:

М О Т И В И

ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ДОПЪЛНЕНИЕ НА НАКАЗАТЕЛНО-ПРОЦЕСУАЛНИЯ КОДЕКС, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 29.01.2021 г.

Уважаеми народни представители,

Законът за допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (ЗД на НПК) въвежда нова длъжност в структурата на българската съдебна власт – „прокурор по разследването срещу главния прокурор или негов заместник“. Според вносителите на законопроекта това е „единственият възможен вариант за осигуряване на независимо разследване“ по дела за престъпления, извършени от главния прокурор или негов заместник.

Споделям необходимостта от намиране на законодателно решение на проблема с липсата на ефективно разследване срещу действащ главен прокурор и други висши прокурори. Продължаващата неяснота по този въпрос уронва доверието на гражданите в националното правосъдие, а в международен план доведе до ситуация, в която България се намира под безпрецедентно тройно външно наблюдение: от Европейската комисия по Механизма за сътрудничество и проверка и по новия механизъм за наблюдение на върховенството на правото във всички държави членки на Европейския съюз, както и от Комитета на министрите на Съвета на Европа, който упражнява засилено наблюдение над изпълнението на решенията на Европейския съд по правата на човека по делата от групата „С. З. / Колеви срещу България“. Във връзка с това намирам за правилна оценката, изразена в становището на Висшия адвокатски съвет по Законопроекта за допълнение на НПК (№ 054-01-110 от 3.12.2020 г.), че „продължаването на това състояние е нетърпимо, защото уврежда трайно и непоправимо авторитета на страната“.

Отчитам като положително развитие обстоятелството, че при обсъждане на законопроекта в Народното събрание беше изоставена идеята прокурорът по разследването срещу главния прокурор или негов заместник да бъде назначаван по решение на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС) и тази отговорност беше прехвърлена върху Пленума на ВСС. Това решение е несъмнено по-удачно, доколкото ограничава възможността действащият главен прокурор да предопредели избора на прокурора, който ще води разследването срещу самия него.

Не мога обаче да пренебрегна факта, че по законопроекта вече бяха изразени категорично отрицателни становища от ВСС, от Висшия адвокатски съвет и от самата прокуратура. Нито една от институциите, от които ще зависи практическото осъществяване на приетия на 29.01.2021 г. закон, не е съгласна с предложенията на народните представители. Изложените от Висшия адвокатски съвет и от прокуратурата основания за отрицателното им становище по законопроекта са съществени и засягат основната идея на приетия ЗД на НПК, включително и нейната целесъобразност.

Като споделям общото заключение от цитираните по-горе становища, излагам и следните мотиви, които сочат към необходимостта ЗД на НПК да бъде върнат за ново разглеждане в Народно събрание в неговата цялост:

1. Нарушаване на конституционния принцип за независимост на прокурорите в рамките на съдебната власт. Според чл. 117, ал. 2 от КРБ „Съдебната власт е независима. При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона“. Според установените европейски стандарти независимостта на прокурорите е различна по своя обхват и съдържание от независимостта на съдиите. Независимостта на прокурорите се изразява в автономност при вземането на решения – те трябва да могат да вземат решенията си, без върху тях да се упражнява необосновано въздействие. Автономността на прокурорите е гарантирана по определен ред дори в държави, в които прокурорската служба е част от изпълнителната власт или й е подчинена. Тази гаранция важи за обикновените прокурори, но в още по-голяма степен важи за главния прокурор и неговите заместници.

Според чл. 11 Препоръка REC (2000)19 на Комитета на министрите до държавите членки относно ролята на прокурорската служба в системата на наказателното правосъдие „държавите следва да предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че прокурорите са в състояние да изпълняват своите професионални задължения и отговорности, без върху тях да се упражнява необосновано въздействие и без да бъдат изложени на неоправдан риск от гражданска, наказателна или друга отговорност.“

Приетият от Народното събрание на 29.01.2021 г. ЗД на НПК съществено застрашава автономността на главния прокурор и на неговите заместници, а доколкото прокурорската служба е йерархична – поставя под заплаха и автономността на всички останали прокурори, върху които главният прокурор и неговите заместници имат власт. Законът постановява, че статутът на прокурора по разследването срещу главния прокурор или негов заместник е практически приравнен с този на самия главен прокурор: и двамата се избират от един и същ орган при сходни критерии, разликата е единствено в това, че главният прокурор се назначава от президента. Според ЗД на НПК прокурорът по разследването срещу главния прокурор или негов заместник е част от прокурорската служба (вж. § 9, т. 2, б. „а“ от ЗД на НПК), но неговите действия, подобно на тези на главния прокурор, също не подлежат на йерархичен контрол (вж. § 1 от ЗД на НПК). Когато определени прокурорски решения се вземат извън системата за йерархичен контрол, те много по-лесно могат да се използват за прикриване на престъпление, а разследването да служи за упражняване на незаконно въздействие върху самия главен прокурор, неговите заместници, а чрез тях – и върху обикновените прокурори. Не е случайно, че подобно институционално решение не се открива никъде другаде в държавите членки на Европейския съюз.

2. Нарушаване на задължението за провеждане на ефективно разследване. Независимостта на разследването не е самоцел. Според понятието на Европейския съд по правата на човека то трябва да бъде ефективно или според еквивалентния израз в Наказателно-процесуалния кодекс – обективно, всестранно и пълно, т.е. трябва да може да доведе до установяване и наказване на извършителя на престъплението. Независимостта на органа, провеждащ разследването, е само един от критериите, които осигуряват неговата ефективност.

Европейският съд по правата на човека е установил липсата на ефективно разследване по редица дела срещу България. Комитетът на министрите на Съвета на Европа упражнява засилено наблюдение над България заради неизпълнението на решенията по делата от групата „С. З. / Колеви срещу България“. По тези дела е установен системен проблем с ефективността на разследванията на престъпления, свързани с насилие, извършени както от частноправни субекти, така и от служители на държавни органи. Липсата на достатъчно гаранции за независимо наказателно разследване срещу главния прокурор е само една от тези хипотези. Предлаганите законодателни промени се опитват да решат само един от проблемите, повдигнати в решенията на Европейския съд по правата на човека от цитираната група дела срещу България, и не се основават върху цялостен експертен анализ на причините, които са довели до осъждането в тези случаи.

Освен това, приетият ЗД на НПК подкопава вече установени в действащото българско законодателство гаранции за обективност, всестранност и пълнота на разследването. Според НПК подсъдността (родовата, както и местната) се определя със закон. Според чл. 36 от НПК делото е подсъдно на съда, в чийто район е извършено престъплението, и досъдебното производство се извършва в този район (чл. 195, ал. 1 от НПК). При определени предпоставки досъдебното производство може да се проведе и в района, където е разкрито престъплението или където живее извършителят Решението в тази връзка се взема от прокурора при компетентния съд (чл. 195, ал. 3 от НПК). В противоречие с този принцип § 2 от ЗД на НПК постановява разследването за всички престъпления, извършени от главния прокурор или негов заместник, да се води от един единствен прокурор без оглед на вида на престъплението (т.е. без зачитане на родовата подсъдност), както и без зачитане на мястото на извършването му (т.е. без зачитане на местната подсъдност). Това законодателно решение вместо да подпомогне, ще попречи на ефективността на разследването. От една страна, то ще доведе до спорове за компетентност, тъй като най-често в първоначалните моменти на разследването не е известно кой е извършителят на престъплението и при разпределяне на производството ще бъдат следвани общите правила за определяне на компетентността. Освен това, не е възможно един прокурор да проведе обективно, всестранно и пълно разследване за престъпления, извършени на цялата територия на страната, нито да владее добре методиките за разследване на всички престъпления.

3. Нарушаване на конституционно установения принцип на равенство на гражданите пред закона – чл. 6, ал. 2 от КРБ и чл. 11, ал. 1 от НПК. В ЗД на НПК е предвиден редът за разследване на престъпленията, извършени от главния прокурор или негов заместник, като е посочено, че разследването ще се извършва от специален прокурор, неговите действия няма да подлежат на йерархичен контрол в рамките на прокурорската служба, отказите за образуване на наказателно производство ще подлежат на съдебен контрол, а компетентен по делата ще бъде Специализираният наказателен съд (СпНС). По този начин законодателят въвежда по отношение на главния прокурор и неговите заместници съществени разлики спрямо установения ред за разследване на престъпления, извършени от всички останали граждани, а с това допуска и необосновано нарушение на принципа за равенство на гражданите пред закона. Това е особено обезпокоително от гледна точка на правата на пострадалите от тежки престъпления: човек, който е пострадал от тежка телесна повреда, извършена от заместник на главния прокурор, ще има право да обжалва отказа за образуване на досъдебно производство, а пострадалият от тежка телесна повреда с друг извършител няма да има това право. Не е оправдано да има разлика в правното положение на пострадалите в двата случая. Ако законодателят възнамерява да въведе съдебен контрол върху отказите за образуване на досъдебни производства, това трябва да стане обосновано след задълбочено обществено обсъждане и при зачитане на установените конституционни принципи.

4. Нарушаване на принципа за независимост на съда. Конституцията на Република България забранява извънредните съдилища (чл. 119, ал. 3 КРБ). Те са забранени, защото се създават за постигане на определени политически цели и поради това са в конфликт с идеята за независимост на съда. Според Решение на Конституционния съд № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г. „специализираните по материя съдилища трябва да се различават от общите съдилища само по предмета си, защото целта на създаването им е да осигури тясна специализация на съдиите чрез разглеждане само на определен вид дела (…), за да придобият съдиите по-задълбочени познания, да натрупат практически опит и така да се повиши качеството и бързината на правораздавателната дейност“. През 2011 г. Конституционният съд прие, че СпНС има характер на специализиран, а не на извънреден съд.

През 2017 г. подсъдността на СпНС беше разширена (чл. 411а, ал. 1, т. 4 от НПК) и вече тя се определя не само във връзка с конкретни характеристики на престъпленията, но и от конкретни характеристики на подсъдимите – след 2017 г. на СпНС са подсъдни определен кръг престъпления, извършени от народни представители, съдии, прокурори, следователи и др.

С § 6 от ЗД на НПК се въвежда противоречие с възприетия досега принцип, като юрисдикцията на СпНС се разширява и вече включва делата, по които компетентен е прокурорът по разследването срещу главния прокурор или негов заместник. Доколкото по § 2 този прокурор е компетентен да извършва разследване на всички престъпления, извършени от главния прокурор или негов заместник, изводът е, че за всички престъпления, извършени от главния прокурор или негов заместник, компетентен ще бъде СпНС. Когато обаче законодателят определя подсъдността единствено с оглед качеството на подсъдимия „главен прокурор“ или „заместник на главния прокурор“, всяка илюзия за предметна специализация на СпНС бива елиминирана. Той се превръща в извънреден съд, а с това се компрометира и независимостта на съдебния контрол над действията на прокурора по разследването срещу главния прокурор или негов заместник.

5. Пренебрегване на принципа за приемане на законите след обществено обсъждане. Приетият от 44-то Народно събрание ЗД на НПК съдържа трета поредна различна идея на управляващото мнозинство за решаване на проблема с липсата на ефективно разследване срещу действащ главен прокурор. На 14 юни 2019 г. Министерството на правосъдието оповести Законопроект за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс и на Закона за съдебната власт, в който беше предложен особен ред за отстраняване от длъжност и за разследване срещу главния прокурор и председателите на двете върховни съдилища. През септември 2019 г. Министерството на правосъдието поиска становище от Венецианската комисия по този законопроект. На 6 декември 2019 г. стана известно, че предстои приемането на критично становище по питането. На следващия ден (7 декември 2019 г.) правителството проведе извънредно заседание и оповести нов Законопроект за допълнение на НПК, който предвиди при данни за престъпления, извършени от главния прокурор или неговите заместници, разследването да се повери на прокурора, който завежда „инспектората на прокуратурата“, и бяха добавени особени правила за воденето на досъдебното производство в тези случаи. На 2 септември 2020 г. в Народното събрание беше внесен проект за т. нар. „нова“ конституция, който не предложи изрично решение на проблема, и на това основание по него се получи отново критично становище от Венецианската комисия.

На 3 декември 2020 г. група депутати от управляващото мнозинство внесоха в Народното събрание Законопроект за допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (№ 154-01-110), въз основа на който беше приет и настоящият закон. Само шест седмици след внасянето на законопроекта част от вносителите предложиха сериозна промяна на своята първоначална концепция.

При законопроекта от юни 2019 г., както и при проекта за „нова“ конституция, становището на Венецианската комисия беше търсено преди да бъде проведено задълбочено обсъждане със заинтересованите страни вътре в страната. Поради сложността на въпроса, неговата историческа обремененост и зададената в Конституцията институционална рамка, концепцията на управляващото мнозинство все още не е избистрена, то няма ясно виждане как да се гарантира ефективността на разследването срещу действащ главен прокурор или неговите заместници и работата на експертно ниво трябва да продължи.

Уважаеми народни представители,

Липсата на ефективно разследване на престъпления - особено в хипотезите, когато в тях са замесени влиятелни частни лица или лица на отговорни държавни длъжности, представлява най-важното предизвикателство пред върховенството на правото у нас към момента. То уврежда правата на българските граждани и тяхното доверие както в националната правосъдна система, така и в органите на представителната демокрация. Заради липсата на ефективни разследвания за престъпленията по високите етажи на властта, България е обект на специално наблюдение както в рамките на Съвета на Европа, така и в рамките на Европейския съюз.

Решение на този проблем трябва да бъде намерено. То може да бъде ефективно и трайно само ако се основава на обществено обсъждане и открит диалог с професионалната и експертна общност в страната, като при това не се допуска отстъпление от вече утвърдените конституционни ценности за равенство на гражданите пред закона, автономност на прокурорите и независимост на съда.

По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, приет от 44-то Народно събрание на 29 януари 2021 г., като го оспорвам в неговата цялост.

РУМЕН РАДЕВ
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ